И. Стародубровская, Н. Миронова

Кабардино-Балкария: экстремизм и земельный вопрос[1]

Усиление экстремизма в Кабардино-Балкарии связано с нарушениями в правовой и политической сферах, но было бы неправильно сводить причины подобной ситуации лишь к данным факторам. Не менее важно нарушение экономических прав, являющееся следствием неурегулированности вопросов собственности на землю. В целях противодействия экстремизму республике необходимо перейти от поиска способов юридического закрепления существующего земельного регулирования, вызывающего острые конфликты, к активному проведению земельной реформы.

Обострение политической ситуации в Кабардино-Балкарии для многих стало неожиданностью. До последнего времени казалось, что республика, поддерживающая имидж территории с развивающейся экономикой и растущими доходами[2], является одной из наиболее спокойных на Северном Кавказе. Череда террористических актов началась в середине декабря 2010 г. с убийства Анаса Пшихачева, председателя Духовного управления мусульман Кабардино-Балкарии, известного своей активной борьбой с распространением радикального ислама[3]. В течение следующих двух с небольшим месяцев были убиты несколько руководителей муниципальных органов власти на балкарских территориях, других гражданских лиц (так, 29 декабря 2010 г. был убит Арсен Ципинов, ученый-этнограф, доктор филологических наук, кабардинец по национальности). Наибольший общественный резонанс получили события 18 февраля 2011 г., когда по дороге в Приэльбрусье были застрелены три московских туриста, еще двое получили ранение, спустя пару часов была взорвана подвесная канатная дорога, расположенная между станциями «Азау» и «Старый Кругозор».

Активизация террористической деятельности и последующее введение режима контртеррористической операции (КТО) произошли на самых экономически активных территориях республики: в ряде районов республиканской столицы города Нальчика и на территории традиционных туристических центров – части Эльбрусского, Баксанского, Чегемского и Черекского районов республики. Все это представляет серьезную угрозу перспективам экономического развития региона. Под удар поставлен имидж одного из наиболее известных и процветающих горнолыжных курортов России – Приэльбрусья. Уже сейчас над малым бизнесом на данной территории нависла угроза массового разорения. Не ясно, как и в какие сроки удастся (и удастся ли вообще) справиться с нанесенным ущербом.

В этих условиях появляются различные предложения по радикальному перелому политической ситуации, вплоть до срочного введения на территории республики прямого федерального правления[4]. Между тем, прежде чем принимать те или иные политические решения, важно было бы понять истоки той ситуации, которая привела, и уже не в первый раз, к всплеску радикального экстремизма. Сейчас регулярно вспоминаются события 13 октября 2005 г. в Нальчике, когда нападению со стороны радикальной вооруженной молодежи подверглись одновременно 13 объектов силовых структур. По официальным данным, в тот день погибли 35 сотрудников правоохранительных органов. Потери со стороны нападавших составили 94 человека, а 69 оказались за решеткой.

Именно эти события наиболее подробно обсуждались 12 апреля с.г. в Общественной палате РФ, где состоялся круглый стол «Кабардино-Балкарская Республика: проблемы радикализации молодежи», в работе которого участвовали представители общественных организаций, правозащитники, адвокаты, сенатор и депутаты, Президент КБР Арсен Каноков. Большая часть участников так называемого «мятежа в Нальчике» до сих пор находятся в СИЗО. По некоторым данным, к ним применяются неадекватные меры воздействия, включая пытки и побои. Очевидно, что сам по себе факт затягивания на годы столь крупного судебного процесса, версии которого не совпадают у гособвинителей, участников «мятежа» и общества, является дестабилизирующим фактором для всего Северного Кавказа[5]. Это ведет к дальнейшему росту недоверия власти со стороны общества. Однако не очевидно, что нынешний всплеск экстремизма можно объяснить теми давними событиями и тянущимися до сих пор их следствиями.

Некоторые участники круглого стола не ограничились обсуждением последствий политических потрясений в республике середины 2000-х годов, указывая на то, что Кабардино-Балкария переживает системный кризис, проявляющийся в виде острых политических, социальных и экономических проблем. Часть из них отметил участник круглого стола Андрей Епифанцев: этнизация (а точнее «кабардинизация»), политического пространства, клановая приватизация, деградация образования и культуры. Следует обратить большее внимание на экономические предпосылки политической нестабильности в регионе.

В предисловии ко второму изданию книги «Иной путь: экономический ответ терроризму» ведущий перуанский экономист Эрнандо де Сото подробно анализирует связь борьбы с терроризмом с вовлечением масс населения, в первую очередь бедного и неудовлетворенного своими жизненными условиями, в легальную экономическую деятельность. Особенно важно в данном контексте урегулирование отношений собственности. По мнению де Сото, подтвержденному успехом реформ в Перу, «если государство не защищает активы бедняков, то тем самым оно отдает эту свою функцию под контроль террористов, которые могут использовать ее для привлечения отверженных на свою сторону. Ясно, что одним из способов выведения террористов из этой игры является взятие на себя правительством своей современной роли гаранта соблюдения прав собственности»[6] (из дальнейшего текста ясно, что де Сото имеет в виду частную собственность масс населения, без легализации которой, по его мнению, невозможно построить рыночную экономику).

Данный вопрос чрезвычайно актуален и для Кабардино-Балкарии, для которой с первой половины 2000-х годов характерны острые конфликты вокруг проблемы земельной собственности, и неоднократно анализировался в публикациях экспертов ИЭП[7]. Кратко напомним его содержание.

В Кабардино-Балкарии, как и в большинстве других республик Северного Кавказа, земельная реформа в соответствии с моделью, принятой в Российской Федерации в целом, не осуществлена. Введен мораторий на приватизацию земли. В то же время эта общекавказская проблема была дополнена и усугублена острым конфликтом вокруг так называемых межселенных территорий.

Территориальная организация местного самоуправления в Кабардино-Балкарии была установлена Законом от 27.02.2005 г. № 13-РЗ «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике», в соответствии с которым границы муниципальных образований впервые были закреплены на законодательном уровне. Причем границы многих поселений были определены таким образом, что они включали в себя исключительно земли населенных пунктов. В результате территория ряда поселений уменьшилась в десятки раз, сузившись до пределов жилищной застройки, так что вне границ поселений оказались даже кладбища. Вся остальная земля в ряде районов республики была отнесена к межселенной территории. В первоначальной редакции закона ее площадь составляла более половины всей территории республики. В 2006 г. площадь подобных территорий была существенно уменьшена, в первую очередь за счет трех горных районов (Черекский, Чегемский, Эльбрусский). Сокращение по ним составило от 2,2 до 4,4 раз, в целом по республике площадь данных территорий   снизилась до 28%[8]. Тем не менее, хотя Конституционный суд РФ признал незаконным выделение в республике межселенных территорий, данный вопрос до сих пор окончательно не решен.

Сейчас в республике идет подготовка к принятию закона «О порядке определения территорий и использования земель отгонного животноводства». Фактически этим нормативным актом пытаются узаконить тот же подход к распределению земли, который был реализован в рамках выделения межселенных территорий. Так, в законопроекте предусмотрено, что:

• базой для определения земель отгонного животноводства являются их исторически сложившиеся границы, а не принципы учета фактического либо наилучшего из возможных вариантов использования соответствующих земель;
• территории земель отгонного животноводства устанавливаются приложением к закону, содержащим картографическое описание границ указанных территорий (другими словами, состав территорий отгонного животноводства утверждается законом, его нельзя изменить в оперативном порядке);
• земли отгонного животноводства находятся в республиканской собственности;
• земли отгонного животноводства не могут включаться в состав территорий поселений (т.е. фактически сохраняется их межселенный характер).

Заметим, что далеко не во всех регионах Российской Федерации, где приняты аналогичные законы, они носят столь жесткий характер. Так, аналогичные законы приняты в Республиках Тыва и Алтай и предусматривают гораздо более гибкие подходы:

• отгонное пастбище определяется как земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, предназначенный для содержания и выпаса скота, отведенный решением либо специально уполномоченного органа республиканской власти, либо органа местного самоуправления;
• допускается вхождение земель отгонного животноводства в состав территорий муниципальных образований, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства;
• названные земли могут находиться как в республиканской (в управлении и распоряжении уполномоченного органа государственной власти), так и в муниципальной собственности (в управлении и распоряжении органа местного самоуправления).

Вряд ли изменение терминологии в законодательстве Кабардино-Балкарской Республики без изменения содержания земельных отношений и проведения реальной земельной реформы может снизить там политическую напряженность. Несмотря на запрет приватизации земли в республике, земельный передел по факту идет, причем в неправовых, административных формах. Многие респонденты, с которыми приходилось беседовать, отмечали взрывоопасный потенциал подобной ситуации: «земельный вопрос не решен, он остается проблемой, которая рано или поздно взорвет ситуацию»; «лучшая форма того, как обдурить людей, – это незаконченное состояние земельной реформы»; «даже в 1990-е годы так остро не стоял вопрос взаимоотношений, как сейчас, поскольку не решен земельный вопрос»; «мы однажды проснемся и узнаем, что вся наша земля – это уже чья-то частная собственность; вот тогда только народ и поднимется». Давно назрела необходимость содержательного обсуждения того, насколько и в каких формах подходы, оказавшиеся столь эффективными для борьбы с экстремизмом в Перу, применимы у нас на Северном Кавказе.